Диссертация: Неправительственные организации РК: исторический опыт и перспективы развития (2019) Копер

Содержание

Обозначения и сокращения. 3

Введение. 5

Глава 1 Теоретико-правовые проблемы неправительственных организаций. 33

1.1 Понятие и сущность неправительственных организаций. 33

1.2 Современное состояние законодательства по неправительственным организациям в Республике Казахстан. 61

1.3 Неурегулированные вопросы в законодательстве о неправительственных организациях в Республике Казахстан и пути его совершенствования. 88

2 Место и роль неправительственных организаций в социально-политических процессах в Республике Казахстан (1991 - 2000 гг.) 104

2.1 Деятельность неправительственных организаций в Республике Казахстан. 104

2.2 Взаимодействие власти и неправительственных организаций в Республике Казахстан  122

3 Перспективы развития неправительственных организаций в Республике Казахстан  152

3.1 Неправительственные организации за двадцать лет: итоги развития. 152

3.2 Укрепление позиций и дальнейшие перспективы развития неправительственного сектора в Республике Казахстан. 165

Заключение. 178

Список использованных источников. 186

Обозначения и сокращения

Академия госслужбы - Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан

АГС РК - Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы

АМД РК - Агентство Республики Казахстан по миграции и демографии

АТурС РК - Агентство Республики Казахстан по туризму и спорту

ГО - Гражданское общество

ГСЗ - Государственный социальный заказ

ДОИ - Департамент общественной информации

ДОСААФ - Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту

INTRAC (Великобритания) - Институт сотрудничества в целях развития

ИПУРГОК - Институт проблем устойчивого развития гражданского общества Казахстана

КНОК - Конфедерация неправительственных организаций Казахстана

МЗ РК - Министерство здравоохранения Республики Казахстан

МИД РК - Министерство иностранных дел Республики Казахстан

МКИОС РК - Министерство культуры, информации и общественного согласия Республики Казахстан

МНПО - международные неправительственные организации

МООС РК - Министерство охраны окружающей среды Республики Казахстан

Введение

Актуальность темы исследования. Одним из важных и непосредственных участников демократических процессов в суверенном Казахстане является неправительственный сектор, получивший в политологической литературе название третьего сектора. Неправительственные организации применяют неполитические средства для оказания влияния на процесс принятия решений государственной властью. Государство оценивает деятельность неправительственных организаций как важный вклад в становление в Республике Казахстан гражданского общества. В своем выступлении на Гражданском форуме 15 октября 2003 года Президент Н.А. Назарбаев отметил следующее: «Сегодня перед нами стоит сложная задача. В отличие от многих стран, где демократия формировалась на базе развитого гражданского общества, мы одновременно строим и демократию, и гражданское общество и государство. Реформируя экономику, мы реформировали политическую систему. Значительно повысили роль институтов гражданского общества. Вместе с новой историей страны развиваются и неправительственные организации, казахстанские НПО проделали поистине гигантский путь. Их становление неразрывно связано с периодом обретения страной независимости и проведения масштабных рыночных и демократических реформ. Думаю, не будет преувеличением сказать, что именно деятельность НПО во многом обеспечила привлечение негосударственных инвестиций в гуманитарную сферу» [1].

Глава 1 Теоретико-правовые проблемы неправительственных организаций

1.1 Понятие и сущность неправительственных организаций

Рассмотрим ряд интерпретаций и вариантов определения термина «неправительственные организации». Заметим, что Устав ООН не дает определения неправительственных организаций, а лишь указывает на то, что это понятие включает международные организации и национальные организации.

Интересно отметить, как определено понятие НПО в публикациях ДОИ (Департамент общественной информации Секретариата ООН): «Неправительственной организацией является любой добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на местном, государственном или международном уровне» [82].

Представляется, что такое, пусть и неофициальное, определение несколько не совпадает с позицией ЭКОСОС. Это означает отсутствие универсального понятия «неправительственные организации» даже внутри самой системы ООН. При этом, помимо исключения фондов, такое определение исключает возможность членства юридических лиц в НПО.

Все сказанное выше ничуть не умаляет важнейшую роль, которую играют НПО на международной арене, но лишь демонстрирует отсутствие четкого и однозначного ответа на то, кого следует рассматривать как «неправительственные организации», и в частности, как «международные НПО», в понятийном аппарате системы ООН. Механизм идентификации организации в качестве «НПО» в системе ООН, так считают некоторые исследователи, не может служить моделью для национального законодательства [83 с.9].

1.2 Современное состояние законодательства по неправительственным организациям в Республике Казахстан. 

Знаковым событием в развитии неправительственного сектора является принятие Концепции государственной поддержки неправительственных организаций Республики Казахстан, одобренной постановлением Правительства РК от 23 января 2002 г. №85, в которой определены цели и приоритеты государственной поддержки неправительственных организаций, принципы, механизмы и уровни ее реализации [125].

В развитых странах, а также ряде транзитных стран признается факт, что субъекты гражданского общества являются более гибкими структурами по сравнению с государственными органами. В результате нередко оказывается выгоднее передавать им средства в обмен на четкие, конкретные и конструктивные обязательства с их стороны, чем создавать дополнительные организации самому [126, с.455]. Неправительственный сектор выступает в роли посредника между государством, различными социальными группами и отдельными гражданами, защищая их права и интересы. НПО активно участвуют в решении социальных проблем населения, цивилизованно лоббируя интересы своей социальной группы, вместе с тем, представители неправительственных организаций также выступают в роли экспертов в сфере своей деятельности, которая привлекательна для государственных органов, так как в большинстве случаев только НПО могут реально показать проблему и механизмы решения данной проблемы, что не мало важно при разработке эффективной государственной политики.

В Казахстане необходимость повышения роли институтов гражданского общества, в частности неправительственного сектора, как одного из главных инструментов рыночно-демократических преобразований, содействующего государственной политике модернизации, социально-политической структуризации общества, формированию и реализации разнообразных интересов групп граждан, самоорганизации населения, реализации гражданских инициатив, созданию инфраструктуры стабильной и эффективной демократии стала осознаваться лишь недавно [55].

1.3 Неурегулированные вопросы в законодательстве о неправительственных организациях в Республике Казахстан и пути его совершенствования

Одной из наиболее популярных форм общественного участия в принятии решений является участие НПО в нормотворческой деятельности. На сегодняшний день существует большое количество нормативных правовых документов, регулирующих вопросы разработки, согласования и принятия законодательства. Так, регламенты Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан содержат специальные положения по проведению открытых для общественности парламентских слушаний.

В последнее время часто практикуется включение представителей неправительственных организаций в составы парламентских рабочих групп по разработке и рассмотрению законопроектов. Существует практика официального включения представителей НПО в правительственные (министерские) рабочие группы по разработке отдельных законов. В качестве конкретных примеров можно привести законопроекты о государственной молодежной политике, о государственном социальном заказе, о неправительственных организациях.

Тем не менее, надо отметить, что сам механизм участия неправительственных организаций в нормотворческой деятельности на сегодняшний день не прописан в законодательстве. Отдельные процедуры устанавливаются как открытые для общественного участия, но не определяются процедурные права участвующих НПО, не урегулированы вопросы учета их предложений при рассмотрении проектов нормативных правовых актов и т.д. Это в значительной мере снижает возможности эффективного участия общественности в нормотворческой деятельности. Отечественные исследователи-правоведы предполагают, что эти проблемы могли бы быть решены посредством внесения поправок в регламенты Мажилиса, Сената, Правительства, местных представительных органов, регламенты и правила подготовки проектов нормативных правовых документов отдельных министерств и ведомств [55].

Слабым местом в развитии неправительственных организаций, о котором говорят многие авторы в настоящее время, является неравномерность развития неправительственного сектора по регионам, особенно в сельской местности. Анализ показывает активизацию неправительственного сектора в основном в крупных областных центрах и городах Астана и Алматы. Всего 8% неправительственных организаций представлены на районном уровне, что совершенно недостаточно для развития общественной инициативы. Во многом причиной этого являлось отсутствие до недавнего времени целенаправленной государственной поддержки неправительственного сектора. Кроме того, недостаточно отработаны механизмы взаимодействия и сотрудничества государственных органов и неправительственных организаций на принципах равноправного партнерства.

2 Место и роль неправительственных организаций в социально-политических процессах в Республике Казахстан (1991 - 2000 гг.)

2.1 Деятельность неправительственных организаций в Республике Казахстан

Изучение публикаций по данной проблеме позволяет констатировать, что в исследованиях эффективности НПО преобладают четыре основных концепций оценки деятельности третьего сектора.

1. Первая - целевая концепция - связывает эффективность организации со степенью достижения ею своих целей. В данном случае основанием для оценки эффективности становится результат деятельности организации. Эта точка зрения, несмотря на кажущуюся очевидность, ставится под сомнение в тех случаях, когда цели организации с трудом поддаются операциональному описанию.

2. Альтернативная концепция системных ресурсов связывает эффективность со способностью организации обеспечить ресурсы, необходимые для ее устойчивого функционирования, когда основанием для оценки эффективности становится процесс развития НПО. Данная позиция отражает главным образом представления менеджеров об эффективности организации, но не противоречит и целевой концепции, поскольку жизнеспособность организации, особенно если ей приходится конкурировать с другими НПО и, возможно, частными и государственными предприятиями, может рассматриваться как свидетельство успешного решения поставленных перед нею задач.

3. Третья концепция множественности заинтересованных сторон исходит из того, что различные социальные группы: потребители услуг организации, доноры, учредители, сотрудники, государственные органы и др. - по-разному воспринимают и оценивают эффективность, вследствие чего оценка последней с необходимостью оказывается многомерной, причем различные компоненты этой оценки могут противоречить друг другу. Ситуация усложняется в тех случаях, когда у потребителей услуг изначально отсутствует достаточная ясность в отношении целей и миссии организации.

2.2 Взаимодействие власти и неправительственных организаций в Республике Казахстан

Переход от административно-командной централизованной экономики и тоталитарного политического режима к рыночной экономике и демократической правовой государственности потребовал коренного изменения роли и функций государства как института осуществляющего широкий спектр действий, направленных на решение социальных и экономических проблем.

На первоначальном этапе трансформации широкое распространение имело упрощенное представление о том, что в переходный период основная доминанта реформы государственности состоит, прежде всего, в ограничении вмешательства государства в экономические отношения с тем, чтобы «очистить поле» для формирования рыночных отношений.

Однако сокращение экономической роли государства сопровождалось свертыванием активной деятельности государства и в социальной сфере. Бремя социальных издержек оказалось непосильным для значительной части населения. На данный момент произошло осознание того факта, что эффективная реформа общества невозможна без широкого участия институтов гражданского общества в процессе государственного управления.

Исходя из истории становления НПО-сектора и его взаимодействия с государством, нетрудно заметить, что примерно до 2000 года представители НПО рассматривали государство как мощную бюрократическую структуру, которая мало понимает нужды населения, неэффективна в реализации социальных программ и не оказывает существенной организационной и финансовой поддержки НПО. В свою очередь, государство не воспринимало организации гражданского сектора всерьез. Начиная с 2001 года ситуация стала постепенно меняться, и, как уже рассматривалось в предыдущих разделах, государством был предпринят ряд важных шагов в виде разработки и принятия законов и концепций, направленных на сотрудничество с «третьим сектором», в целом, и НПО, в частности.

3 Перспективы развития неправительственных организаций в Республике Казахстан

3.1 Неправительственные организации за двадцать лет: итоги развития

Становление неправительственного сектора совпадает со становлением казахстанской государственности, периодом развития Казахстана как демократического, социального государства с рыночной экономикой. В Казахстане за 20 лет независимости сформировался неправительственный сектор, состоящий из числа общественных объединений, фондов, негосударственных некоммерческих учреждений, решающий социально значимые проблемы общества [177, с.15].

В последние годы государством принимаются значительные меры по поддержке неправительственного сектора, т.к. большинство неправительственных организаций испытывают трудности в осуществлении своих задач. Координация деятельности неправительственных организаций осуществляется Советом по сотрудничеству и взаимодействию с НПО, в состав которого вошли руководители областных департаментов и НПО. Деятельность Совета строится в соответствии с утвержденным планом работы. В 2007 году решением областного маслихата утверждено Положение и состав Совета общественных экспертов, целью которого является активизация диалога между институтами гражданского общества и представительными органами власти. Сотрудничество с неправительственным сектором осуществляется через механизм государственного заказа, закрепленный в Концепции и Республиканской программе государственной поддержки НПО [178, с.7 - 8].

Базовым элементом структуры гражданского общества выступают неправительственные (некоммерческие) организации. Как и повсюду в мире, в Казахстане они отражают практически весь спектр общественных интересов - от правозащитных до благотворительных. В то же время особенностью казахстанского «третьего сектора» является заметное преобладание НПО социальной направленности, что подтверждает актуальность социальной проблематики, оказавшейся на втором плане государственной политики в период экономических реформ 1990-х гг.

3.2 Укрепление позиций и дальнейшие перспективы развития неправительственного сектора в Республике Казахстан

При оценке изменений (позитивных и негативных), произошедших в секторе в целом за последние 3 - 5 лет, были озвучены следующие мнения.

К изменениям, которые позитивно характеризуют сектор, респонденты отнесли следующие.

1) НПО стали более уверенны в себе, более профессиональны. По многим регионам прослеживается тенденция, что из общего количества зарегистрированных организаций работают примерно 30%, но именно эти НПО являются самыми сильными и профессиональными. В среде НПО все больше приветствуется компетентность, профессионализм, точный выбор путей достижения цели, опыт. Представители госорганов отметили, что становится меньше организаций, которые приходят просто просить деньги, преобладает подход, когда НПО приходят с готовым проектом и пытаются выяснить - возможно ли его финансирование в рамках стратегии данного конкретного органа. Многие НПО стремятся повысить профессиональный уровень и квалификацию своих сотрудников. Явным показателем того, что наблюдается профессионализация «ключевых» НПО страны является то, что многие организации перестали браться за реализацию разноплановых проектов, часто не связанных с их основной деятельностью. Происходит характерный этап роста и развития таких организаций - переход от всеядности к сфокусированности. Такое отношение приветствуется и самими НПО, и их заказчиками.

В этой же связи можно упомянуть мнение нескольких респондентов о том, что казахстанские НПО не уступают по своему профессионализму иностранным организациям, что заметно при их участии в мероприятиях или проектах международного уровня.

Здесь же можно указать о том, что значительное количество представителей НПО воспринимаются со стороны государственных органов (местных и республиканских) как эксперты в ряде сфер и направлений.

Заключение

Независимый путь суверенного Казахстана прошел под знаком радикальных изменений во всех сферах жизни общества. Отбросив тоталитарное прошлое, мы за короткое время успешно прошли не простой путь от государственно-бюрократической экономики к свободной конкуренции, диктата однопартийного к политическому плюрализму, идеологии подавления личности к универсальным ценностям. Сейчас Казахстан выходит на качественно новый уровень развития, уверенно строит открытое демократическое общество, активно интегрируется в мировое пространство. Важнейшим механизмом обеспечения прозрачности и подконтрольности государственных институтов является зрелое гражданское общество. Стабильность и устойчивое развитие политической системы достигается при условии, что властные структуры в полной мере отражают потребности общества, выступая как прямое продолжение его в государственной сфере. Институционализированным выражением гражданского общества является развитое сообщество неправительственных организаций. Именно неправительственные организации и их активное участие может сыграть большую роль в государственной политике. Характерная черта изменяющегося Казахстана состоит в возникновении на добровольной основе неправительственных организаций, которые уже доказали на практике свою эффективность в различных сферах жизни региона. Не все они обладают достаточными силами и авторитетом, однако общество привыкает к тому, что НПО становятся влиятельной рациональной силой.